contentieux administratif

 

L’origine du mot contentieux se trouve dans un mot latin, contentiosus, qui signifie « querelle », « débat », « discussion », donc contestation. L’expression « contentieux administratif », peut donc désigner dans un premier sens[1] :

1 : l’ensemble des litiges qui naissent de l’activité administrative, que celle-ci soit juridique (acte unilatéral ou contrat) ou qu’elle soit matérielle (par exemple travaux publics, soins médicaux).

2 : dans une deuxième acception ; l’expression contentieux administratif, désigne l’ensemble des procédés juridiques qui permettent la solution juridictionnelle des litiges que suscite l’activité de l’administration.

   Le contentieux administratif est constitué essentiellement des règles applicables au règlement des litiges suscités par l’action administrative. Il permet de remédier aux dysfonctionnements du système administratif, aux abus ou arbitraires publics, de régler les différends que provoque l’action de l’administration, en conciliant le respect de l’intérêt général et des droits des particuliers.

Si on parle de le contentieux administratif il faut montrer l’historique de ce contentieux a l’expérience française le berceau du droit administratif,

La création de la justice administrative en france s’est faite en plusieurs étapes :

• Sous la Révolution (loi des 16 et 24 août 1790 et décret du 16 fructidor an III), les révolutionnaires décident que les juges ne peuvent pas intervenir dans les affaires de l’administration. C’est l’apparition du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Mais il n’existe pas encore de tribunal administratif. Un administré en conflit avec une administration doit s’adresser en dernier lieu au ministre, qui est à la fois juge et partie (système dit du "ministre-juge").

• En 1799 et 1800, la Constitution de l’an VIII crée le Conseil d’État et la loi du 28 pluviôse an VIII, les conseils de préfecture départementaux, compétents pour des domaines précis. La compétence du Conseil d’État est consultative : la décision en ce domaine demeure théoriquement celle du chef de l’État, le Conseil ne faisant que proposer une solution. Mais, dans la majorité des cas, ses projets d’arrêts sont suivis (système dit de la "justice retenue"). Ce système ne met toutefois pas fin au précédent : à l’exception des compétences des conseils de préfecture, les ministres restent les juges administratifs de droit commun devant lesquels les administrés portent leur requête, les recours ensuite devant le Conseil d’État ne sont que des appels.

• La loi du 24 mai 1872 permet au Conseil d’État de devenir un juge administratif à part entière décidant lui-même sans intervention du pouvoir exécutif (système dit de la "justice déléguée"). De plus, par son arrêt Cadot du 13 décembre 1889, il abandonne la doctrine du ministre-juge et devient juge administratif de droit commun.

• Les décisions du Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980 et du 23 janvier 1987 ont accordé une valeur constitutionnelle à l’indépendance et à la compétence de la juridiction administrative. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a confirmé cet ancrage constitutionnel, en introduisant à l’article 65 du texte fondamental la notion d’ordre administratif. Et, dans sa décision du 3 décembre 2009, le Conseil constitutionnel a qualifié la Cour de Cassation et le Conseil d’État de "juridictions placées au sommet de chacun des deux ordres de juridiction reconnus par la Constitution".[2]

En ce qui concerne l’expérience marocaine de contentieux administratif qui a passe en  deux étapes marquante celle de la période de protectorat et après l’indépendance comme suit :

Le recours des personnes en litige avec l’administration à l’office du juge administratif n’est pas nouveau au Maroc. À l’instar du reste des institutions formant l’Etat moderne, les prémisses de la justice administrative ont été introduites par le protectorat français dès 1913 en confiant aux juridictions judiciaires qu’il créait le soin de trancher certains litiges nés de l’action administrative.

L’article 8 du dit Dahir interdisait aux tribunaux civils d’annuler les actes de l’administration[3]. Le Contentieux Administratif qui naissait était donc strictement limité: les Tribunaux civils, en l'espèce les tribunaux de première instance, recevaient une compétence d'attribution. Cette compétence n'existait qu'à l'égard des recours tendant à obtenir la condamnation des administrations au versement de sommes d'argent dans trois cas seulement : l’exécution des marchés publics, les dommages causés par l’exécution de travaux publics et en matière de responsabilité de la puissance publique.

Les décisions rendues en matière administrative étaient toujours susceptibles d'appel; en revanche aucun recours en cassation n'était possible, à l'exception de la faculté reconnue du Ministère Public de déférer à la Cour de Cassation les décisions qui auraient été rendues en violation de la règle de séparation des autorités administratives et judiciaires, c'est-à-dire les décisions qui auraient été rendues en violations de l’interdiction faite aux tribunaux civils « d’entraver l’action des administrations publiques », ou « de connaitre de toutes demande tendant à faire annuler un acte d’une administration publique ».

Cependant, le législateur ouvrira lui même une brèche dans cette interdiction du recours en cassation, en autorisant les fonctionnaires des administrations chérifiennes « à déférer au Conseil d'Etat français .... Les actes des diverses autorités du Protectorat relatifs à leur statut» (article 2 du dahir du 1^er septembre 1928). La Haute Juridiction interprétera d'ailleurs cette compétence restrictivement en estimant que le décret du 23 novembre 1928, homologue français du Dahir précité, ne lui permettait de connaître que des actes individuels à l'exclusion des actes règlementaires relatifs aux statuts de ces
fonctionnaires.

Au lendemain de l'indépendance ce système a été conservé dans ses grandes lignes. Mais en outre il a été complété par le Dahir du 27 septembre 1957 portant création de la Cour Suprême, juridiction unique coiffant tous les ordres de juridictions. L'article 10 de ce Dahir lui donne compétence pour statuer sur:

1 : les pourvois en cassation formés contre les arrêts et jugements
rendus en dernier ressort par les cours et tribunaux de tous ordres.

2 : Les recours en annulation pour excès de pouvoirs formés contre les décisions émanant des autorités administratives. Désormais le Contentieux administratif repose sur les deux piliers essentiels que sont le recours de pleine juridiction et le recours en annulation. Son homogénéité est par ailleurs assurée, puisque la Cour Suprême est l'instance juridictionnelle unique et suprême à laquelle aboutissent directement ou indirectement tous les recours contentieux[4].

Ainsi original en ce qu’il repose sur le principe d’unité de juridiction[5], le même juge étant saisi des litiges administratifs et des litiges d’ordre privé, le contentieux administratif marocain se rapproche de son homologue français par l’identité des solutions apportées aux litiges administratifs, chaque fois qu’aucune raison tirée des particularités locales n’a pas commandé d’en adopter de différentes[6].

Or une importante réforme est entrée en vigueur le 1^er janvier 1966. Elle résulte de la loi votée le 2 juin 1964 par le parlement qui unifie les tribunaux, notamment par la suppression des juridictions créées en 1913. En outre les juridictions unifiées, chargées désormais de trancher la totalité du contentieux, sont composées exclusivement de magistrats marocains et statuent en arabe. Cette réforme ouvre sans aucun doute un nouveau chapitre de l’histoire judiciaire marocaine.

Cependant, l’unité des juridictions ne constitue qu’un aspect du système. Il en est un deuxième qui réside dans la séparation des contentieux en vertu de laquelle les litiges administratifs sont tranchés sur la base d’un ensemble de règles spécifiques qui constituent un droit administratif autonome par rapport au droit privé. L’existence d’un droit administratif autonome oblige donc les juridictions à qualifier les instances dont elles sont saisies, afin de déterminer celles qui relèvent de la «  matière administrative » et devront être réglées sur la base du droit administratif. C'est dire que la simplification qui résulte de l'unité de juridiction n'est que partielle, puisque le juge est obligé, en tout état de cause,
de déterminer un critère de la «matière administrative » afin de connaître la règle de droit applicable.

Dans la recherche de ce critère les Juridictions marocaines se sont en général fidèlement inspirées des solutions françaises. Elles utilisent tour à tour le critère organique faisant état de la qualité de l'auteur de l'acte ou de l'opération en cause; le critère matériel tenant compte de la nature de l'activité, ou de l'acte source du litige; les notions de service public, de puissance publique, le couple gestion publique - gestion privée sont invoquées au fil des arrêts pour circonscrire une «matière administrative» dont l'étendue est, à fort peu de chose près, la même que celle dont les tribunaux administratifs français ont à connaître[7].

Le Maroc indépendant va maintenir le système qui existait sous le protectorat tout en l’améliorant au profit des administrés. La cour suprême fut créée par un Dahir du 27 septembre 1957et reçut compétence pour stature, en premier ressort, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir dirigés contre les actes des autorités administratives. Les tribunaux modernes restaient compétents en matière d’indemnité dans les trois cas[8] prévus par l’article 8 du Dahir sur l’organisation judiciaire du 12 Aout 1913.

Cependant le recours en cassation est devenu possible devant la chambre administrative de la cour suprême. La Loi d’unification du 26 janvier 1965 a fusionné en un seul ordre, les juridictions traditionnelles et modernes.

Le décret royal portant sur l’organisation judicaire du 13 juillet 1967, a repris les grandes lignes du système actuel : 2 catégories de litiges en matière administrative :

1 : les recours en annulation sont portés en 1^er et dernier ressort devant la chambre administrative de la cour suprême.

2 : les recours en indemnité relèvent en 1^er ressort des tribunaux régionaux, en appel des cours d’appel et en cassation, de la chambre administrative de la cours suprême.

La réforme judicaire de 1974 a maintenu l’unité des juridictions et la dualité de droit. Les tribunaux communaux et d’arrondissement n’ont aucune compétence en matière administrative. Les recours en indemnité peuvent être portés en premier ressort devant les tribunaux de première instance, en appel devant les cours d’appel et en cassation devant la chambre administrative de la cour suprême. Les recours en annulation pour excès de pouvoir relèvent en premier et dernier ressort de la chambre administrative de la cour suprême. Dans tous les cas, il est fait application, sauf exception, des règles spéciales de droit administratif.

Les insuffisances de ce système de contrôle juridictionnel de l’administration marocaine avaient des répercussions négatives certaines sur la protection des administrés face aux abus éventuels des autorités administratives.

Raison pour laquelle les tribunaux administratifs furent institués. Une création qui devraient parachever l’Etat de droit et rapprocher la justice administrative des justiciables. Ces derniers jouent en fait, un rôle central en sanctionnant les écarts de l’administration au droit et à la loi, mais aussi en veillant au respect de la hiérarchie des normes et en assurant la protection des droits fondamentaux. Sans juge, il n’y a pas d’Etat de droit.

La création de Sept tribunaux administratif par la loi n° 41-90[9] et leur entrée en exercice en 1994 s’opère dans le sillage d’une réforme constitutionnelle majeure en 1992, consacrant par la suite l’autonomie du droit administratif marocain. Désormais, les tribunaux administratifs, deviennent juges des contentieux de l’annulation et de l’indemnité, par le transfert à leur profit de la plupart des attributions des tribunaux de première instance et de la chambre administrative de la cour suprême. Leurs jugements sont portés en appel, devant la chambre administrative de la cour suprême.

Même si les tribunaux administratifs ont un effet considérable^[10] et immédiat, puisqu’ils arbitrent les relations des administrations et des citoyens, en général l’évolution du contentieux administratif est contrastée.

En effet, les relations de cette justice et des justiciables, lors de la première décennie (1994-2004) de son existence, ont changé positivement par rapport au passé tant sur le plan quantitatif que qualitatif, ils constatent une nette amélioration. Cette amélioration est perceptible d’abord dans l’attitude des populations qui recourent de plus en plus à ces tribunaux, ensuite dans l’attitude du juge qui sort de sa réserve et sa timidité qui caractérisaient auparavant ses jugements. Ainsi l’effet psychologique est indéniable, car si le juge gagne la confiance des requérants, c’est pare qu’il est révélé plus téméraire dans ses jugements.

On commencera l’étude du contentieux administratif par la méthode descriptif analytique pour répondre a la problématique suivante :

Problématique

Comment le contentieux administratif peut il protéger les droits des individus sans préjudice des intérêts de l’autorité suprême,

Hypothèses 

-        Le procès administratif est une garantie des droits des individus

-        Le procès administratif n’est pas une garantie des droits des individus

Partie I : Organisation des tribunaux à compétence administrative

 

L'article 1" de la loi 41-90 du 12 juillet 1991 dispose : « II est créé des tribunaux administratifs dont le siège et le ressort sont fixés par décret. » C'est le décret du 3 novembre 1993 (BO 1993, p. 644) qui a crée sept tribunaux administratifs dont le siège a été respectivement fixé au chef lieu des régions créées en 1971 : Rabat, Casablanca, Fès, Marrakech, Meknès, Agadir et Oujda. Cette loi a été modifiée et complétée par :

- Loi n° 80-03 du 14 février 2006, instituant des cours d'appel administratives

-Dahir n° 1.11.170 du 27 kaada 1432 (25 octobre 2011) portant promulgation de la loi n° 58.11 relative à la Cour de cassation modifiant le dahir n° 1.57.223 du 2 rabii I 1377 (27 septembre 1957) relatif à la Cour cassation ;

- Dahir n° 1-09-23 du 22 safar 1430 (18 février 2009) portant promulgation de la loi n° 46-08 modifiant la loi n° 80-03 instituant des cours d’appel administratives.

La Cour de cassation est composée de plusieurs chambres dont la chambre administrative, demeure compétente pour statuer en premier et dernier ressort sur certains contentieux administratif qu’on traitera ultérieurement.[11]

1^er Paragraphe : L’Organisation :

Le tribunal administratif comporte un président, plusieurs magistrats, un ou plusieurs commissaires royaux à la loi et au droit désignés tous les deux ans par le président sur proposition de l'assemblée générale annuelle des magistrats et un greffier.

Article 5 : « Les audiences sont tenues et les jugements rendus par trois magistrats. » La collégialité, qui avait disparu en 1974 en première instance, est ainsi rétablie pour cette juridiction, ce qui est une décision satisfaisante dans la mesure où la collégialité est une garantie à tous égards de la qualité des décisions rendues par les juges.

Le tribunal administratif abrite une institution nouvelle commissaire royal à la loi et au droit. Cette innovation s'inspire directement de l'institution française du commissaire du gouvernement auprès des juridictions administratives.

C'est cette mission qui est confiée au commissaire royal dont l'article 6 définit les attributions :

- Il expose ses conclusions oralement en audience publique ; sa présence est donc obligatoire.

— Ces conclusions sont écrites et remises au tribunal.

-Ces conclusions peuvent être communiquées aux parties si elles en font la demande.

-Le commissaire royal ne prend pas part au jugement.

Les magistrats qui vont composer ces juridictions sont régis par les dispositions du dahir portant loi du 11 novembre 1974 modifié relatif au statut de la magistrature. Et ce, afin de conserver l'unité de la magistrature et d'éviter tout risque de concurrence et de surenchère corporatiste.

Les magistrats constituent un corps unique ce qui n'empêche nullement la prise en compte de la spécificité de leurs fonctions. [12]

2^ème Paragraphe : Compétence

La compétence des nouvelles juridictions revêt deux aspects ou deux dimensions : c'est une compétence définie matériellement et c'est aussi une Compétence définie territorialement. Naturellement, dès lors que l'on détermine une compétence et ses limites, il faut prévoir les mécanismes permettant de surmonter les difficultés que cela peut engendrer.

 

2.1. La compétence à raison de la matière

 

Les compétences générales des tribunaux administratifs sont :

- les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des autorités administratives ;

- Les litiges relatifs aux contrats administratifs ;

- Les actions en réparation des dommages causés par les actes ou les activités des personnes publiques. Mais cette compétence comporte des exceptions.

En effet, l'article 9 conserve à la Cour cassation la compétence pour connaître :

-des recours en annulation dirigés contre les actes réglementaires et individuels du Chef du gouvernement ;

-des recours en annulation dirigés contre les décisions des autorités administratives dont le champ d'application s'étend au-delà du ressort territorial d'un tribunal administratif.

La première exception se justifie par l'importance des décisions en cause et la seconde par la difficulté qu'il y a, dans ce cas, à déterminer le tribunal compétent.

L'article 11 prévoit que les recours relatifs à la situation individuelle des personnes nommées par dahir ou par décret sont portés devant le tribunal administratif de Rabat, [13]

Enfin, l'article 8 premier alinéa exclut de la compétence de ces juridictions les dommages causés sur la voie publique par un véhicule quelconque appartenant à une personne publique. Cette exclusion se justifie par la volonté du législateur de confier à un même juge la connaissance de l'ensemble du contentieux des accidents provoqués par la circulation automobile ;  mais la limitation aux dommages causés sur la voie publique n'a pas de justification : elle risque d'engendrer des contradictions, selon que l'affaire mettant en cause un dommage causé en dehors de la voie publique sera dû à un véhicule appartenant à une personne publique (compétence du tribunal administratif), ou à une personne privée (compétence du tribunal ordinaire).

Outre sa compétence générale, la nouvelle juridiction administrative reçoit toute une série de compétences particulières qui constituent un contentieux administratif spécial -le contentieux de la situation individuelle des fonctionnaires et agents de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics ;

 -les litiges en matière de pension et capital-décès des agents de l'Etat des collectivités locales, des établissements publics, du personnel de la Chambre des représentants, ainsi que celui de la Chambre des Conseillers en vertu d'une adjonction à la loi 41-90 réalisée par la loi 54-99 promulguée par le dahir du 25 août 1999 ;

 - Le contentieux électoral ;

- Le contentieux de l'expropriation ;

- Le contentieux du recouvrement des créances du trésor public.[14]

 

 2.2. La compétence territoriale

 

En ce qui concerne la compétence territoriale, les règles posées par le code de procédure civile en matière de compétence territoriale ont pour finalité de simplifier la tâche du défendeur ; c'est pourquoi, dans de nombreux cas, la juridiction compétente sera celle du domicile du défendeur ; mais en matière administrative, le défendeur c'est, la plupart du temps, l'administration, notamment en matière d'excès de pouvoir.

- La loi pose le principe selon lequel ce sont normalement les règles du code de procédure civile qui s'appliquent. Ces règles ne sont pas d'ordre public, elles ne concernent en effet que la répartition de compétences entre les tribunaux administratifs. Toutefois, le législateur a prévu quelques exceptions par rapport aux règles du code de procédure. La plus importante est posée par l'article 10-2° ;  alors que le code de procédure prévoit dans son article 27 que le tribunal compétent est celui du domicile du défendeur, la loi décide que le recours en annulation pour excès de pouvoir est porté devant le tribunal du domicile du demandeur ou devant celui dans le ressort duquel la décision, objet du recours, a été prise. Mais il est clair que le choix étant laissé au requérant, cette règle est posée dans son intérêt, et ceci est très favorable pour le rapprochement du justiciable et de son juge. [15]

- En matière de contrat, ce sera le lieu de signature du contrat qui déterminera le tribunal compétent.

- En matière de responsabilité, le lieu de survenance du dommage ou le lieu du domicile du défendeur, au choix du demandeur ; en matière de travaux public, le lieu des travaux (article 28 du code de procédure civile).

- Il faut indiquer que le tribunal administratif de Rabat a reçu une compétence particulière à l'égard des recours contre les décisions des commissions d'appel en matière de régime collectif d'allocation de retraite (articles 42 et 43).

 

Enfin, l'article 11-2° in fine lui confie également le soin de statuer sur les recours relatifs à des affaires relevant de la compétence matérielle des tribunaux administratifs mais nées en dehors de leur ressort territorial ; ce sera par exemple le cas des litiges nés à l'étranger.

Partie  2 : La procédure administrative contentieuse

 

La juridiction administrative est saisie par une « requête » qui répond à un formalisme plus grand qu’en procédure civile, en lien avec la procédure administrative non contentieuse, déjà formaliste et écrite. Le requérant doit donc se plier à un ensemble de règles qui vont conditionner l’examen de la décision de justice à venir.

L’article7 de la loi qui pose le principe selon lequel, sauf dispositions contraires, ce sont les règles du Code de procédure civile de 1974 qui s'appliquent devant les tribunaux administratifs.

Mais, l'administration n'est pas traitée comme un plaideur ordinaire, et l'administré n'est pas, lui non plus, soumis aux mêmes règles que le requérant ordinaire. Ceci revient à dire que le procès administratif est marqué par une spécificité qui se traduit au plan de la procédure par quelques particularités.

Cependant spécificité ne veut pas dire différence complète ; c'est en ce sens que l'on peut affirmer que l'unité de juridiction, bien qu'elle soit battue en brèche par la création des tribunaux administratifs, conserve une certaine réalité qui se manifeste de trois façons[16] :

- L'unité de la Cour suprême

- L'unité du corps de la magistrature

- L'unité, de la procédure qui n'exclut pas certaines particularités des règles qui régissent le procès administratif.

 

I^er Paragraphe : Originalités de la procédure administrative

Les traits caractéristiques de cette procédure sont : cette procédure est inégalitaire, écrite, inquisitoire et contradictoire.

 

1. Procédure inégalitaire

La procédure administrative diffère de la procédure civile, qui vise à garantir l’égalité entre les parties. En contentieux administratif, les intérêts du particulier sont respectés, mais restent à caractère individuel et s’affrontent à l’intérêt général que défend l’administration, ce pourquoi il n’y a pas égalité entre les adversaires. Les règles de procédure traduisent cette inégalité[17]

 

2. Procédure écrite

Elle est écrite. Les parties ne peuvent en principe présenter leurs conclusions et leurs arguments que sous forme écrite. Ce principe rend la procédure administrative moins souple, mais présente une garantie de sérieux et de sécurité. Le caractère écrit de la procédure est renforcé dans le procès administratif par l'article 5-3° de la loi de 1991 relatif au commissaire royal à la loi et au droit. Ce dernier doit en effet communiquer ses conclusions écrites au tribunal auquel il les expose d'ailleurs également oralement ; on sait par ailleurs que ces conclusions peuvent être communiquées aux parties si elles le demandent ; il va de soi que cette communication suppose qu'elles soient écrites.

Les parties ont l'obligation de faire appel à un avocat pour signer la requête introductive d'instance qui est naturellement écrite.

L'administration est dispensée du recours à l'avocat, elle peut se faire représenter par un de ses agents, mais cela laisse intacte l'obligation qui pèse également sur elle de respecter le caractère écrit de la procédure dans la communication au juge de ses arguments.

Cette obligation existe également devant la Cour cassation à plus forte raison ; cependant, le requérant peut faire appel à un avocat non agréé.

3. Procédure inquisitoire

Le juge dirige la procédure afin de compenser le caractère inégalitaire de la procédure. Pour engager le procès, le plaideur s’adresse au juge, qui convoquera l’adversaire.

Au cours de l’instruction, le juge décide des mesures d’expertise, ordonne les mesures d’instruction, assure la transmission des pièces à l’adversaire. Les parties peuvent suggérer des mesures d’instruction, mais le juge refuse de les ordonner s’il s’estime suffisamment informé ou si la mesure lui apparaît aléatoire ou dilatoire.

Le juge décide seul du moment où l’affaire est en état, où il est suffisamment informé pour juger. Il détermine la durée de l’instruction, qu’il clôt, décide de ses mécanismes, admet ou rejette tel ou tel mode de preuve. Il fait montrer en général d’un grand libéralisme : la charge de la preuve pèse sur le demandeur, mais peut être renversée lorsqu’il apparaît que les allégations du requérant sont suffisamment fondées sans qu’il puisse en apporter la preuve formelle. Il fixe aux parties des délais pour la production des observations, mémoires et pièces.[18]

- En cas de nécessité, le juge peut utiliser les pouvoirs que donne la procédure des référés. L'article 19 dispose que le président du tribunal administratif, ou celui qu'il désigne, en sa qualité de juge des référés statue sur les requêtes provisoires et conservatoires.

Le caractère inquisitorial de la procédure est justifié par le déséquilibre important qui existe entre les deux parties  (administré/personne publique) dans un procès administratif.

 

4. Procédure contradictoire

Le caractère contradictoire de la procédure est un principe fondamental de toute procédure juridictionnelle fondamentale. Le contradictoire constitue l’un des principes fondamentaux du contentieux administratif. Il traduit le principe général des droits de défense et se subdivise en plusieurs obligations qui s’imposent au juge.

L’obligation d’informer l’intéressé qu’une action est dirigée contre lui, notamment lorsque la juridiction se saisit d’office (cas de juridictions statuant en matière disciplinaire). Aucun document ne saurait être régulièrement soumis au juge sans que les parties aient été mises à même d’en prendre connaissance.

Le principe du contradictoire gouverne l'ensemble des phases : l’instruction des affaires, phase de constitution du dossier s’achevant par la clôture de l’instruction, est contradictoire.

Dans le débat juridictionnel, aucune partie ne doit être défavorisée par rapport aux autres. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l’urgence. Les parties doivent être informées de l’instance et des éléments du dossier.[19]

 

II^eme paragraphe :   L'instance

La présentation des caractères généraux de la procédure nous donne déjà une bonne idée de ce que sont les principaux moments du procès administratif.

Nous reprendrons ces différentes étapes en examinant l'introduction de l'instance, puis l'instruction et le jugement.

 

 

1. L'introduction de l'instance

L'introduction de l'instance dépend d'une requête introductive d'instance qui doit respecter certaines exigences de forme et de délai, le requérant doit par ailleurs avoir qualité pour agir.

 

1.1. Les conditions de forme

Ce sont celles qui sont posées par l'article 32 du C.P.C. 12. La requête est écrite et signée par un avocat ; elle doit comporter l'indication du nom et du prénom du demandeur (et éventuellement ceux de son mandataire), son domicile, sa profession ; s’il s’agit d’une personne morale, il faut en indiquer la dénomination, la nature, le siège social .la requête doit préciser qui est le défendeur ; l’Etat est l’administration mise en cause, telle collectivité public, etc.

La requête est enregistrée et donne lieu à délivrance d'un récépissé qui prouve le dépôt de la requête et la date de celui-ci.

La requête doit naturellement contenir, au moins de façon sommaire, les conclusions du requérant. [20]

Elle doit préciser :

- L'objet de la demande : annulation ou indemnité

- Les moyens, c'est-à-dire les arguments du requérant ; ceci est important car le juge ne peut statuer au-delà de la demande (ultra petita), sauf s'il se trouve en présence d'un moyen d'ordre public. L'exposé des moyens peut être la requête, un mémoire ampliatif peut les développer par la suite.

La requête doit être accompagnée des pièces invoquées : s'il s'agit d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, la requête doit obligatoirement être accompagnée d'une copie de la décision attaquée, de la décision de rejet s'il y a eu recours administratif ou d'une pièce prouvant le dépôt du recours administratif ou de la demande si l'administration n'a pas répondu expressément.

 1.2. Les conditions de délai

 

L'exigence d'un délai pour intenter le recours au juge se justifie par l'idée qu'il ne convient pas de laisser s'éterniser des situations litigieuses ; ceci existe également en droit privé où les actions en justice se prescrivent dans certains délais.

Mais en droit public, l'ordre public et l'intérêt général militent plus encore en faveur d'un apurement rapide des situations de conflit.

Toutefois, il faut distinguer le contentieux de la légalité et le contentieux de pleine juridiction.

En matière de légalité, ce qui est en cause, c'est la validité des décisions administratives. Certes, le privilège du préalable permet l'application immédiate de l'acte administratif, mais il n'est pas bon qu'un doute pèse trop longtemps sur sa validité. L'acte doit disparaître rapidement ou devenir incontestable. [21]

Le recours au juge est donc enfermé dans des délais très brefs : 60 jours à compter de la publication ou de la notification de la décision ou de la date à laquelle est acquise la décision implicite de refus de la demande initiale, ou du rejet du recours administratif. 

 

En revanche, dans le contentieux de pleine juridiction, ce qui est en cause ce n'est qu'une somme d'argent dans la plupart des cas, que la cause du litige se trouve dans la violation d'un contrat ou dans un préjudice causé par tout acte de l'administration, toute activité ou tout acte matériel ou juridique.[22]

Dans ce cas, le recours n'est enfermé dans aucun délai (en France, la situation est différente ; lorsque l'administration a fait connaître sa position par une décision, le délai court à partir de la date de cette décision, sauf en matière de travaux publics où ne sont exigés ni décision préalable, ni délai).

Mais l'absence de délai ne doit pas faire oublier l'existence de prescriptions particulières :

- la prescription de l'action prévue par l'article 106 du dahir sur les obligations et contrats qui est de cinq ans : C.S.A. n° 57 du 25/2/1977, Agent judiciaire du Maroc c/Ahmed Thami Ben Hamou

- la déchéance quadriennale des dettes de l'Etat prévue par l'article 134-3°du décret royal du 21 avril 1967 sur la comptabilité publique : « Sont prescrites définitivement éteintes au profit de l'Etat toutes les créances qui n'ont pu être liquidées, ordonnancées et payées dans un délai de quatre années à partir de l'ouverture de l'exercice pour les créanciers domiciliés au Maroc, et de cinq années pour les créanciers résidant hors du territoire marocain. »

 

1.3. Conditions tenant à la qualité du requérant

 le requérant doit avoir la capacité d'agir en justice et justifier qu'il possède un intérêt à agir .[23]

1.3.1. La capacité

Pour les personnes physiques, il s'agit de la capacité juridique qui dépend de l’âge et de la possession des droits civils ; le mandataire doit justifier l'existence du mandat. Pour les personnes morales, la capacité découle des règles statutaires qui déterminent les organes capables de représenter valablement l'institution en justice.  Pour les personnes publiques, il faut distinguer l'Etat pour lequel l'article 515 du Code de procédure civile prévoit qu'il doit être assigné en la personne du chef du gouvernement ; celui-ci peut cependant se faire représenter par le ministre compétent.

 

1.3.2. L'intérêt à agir

Le grand principe en procédure, c'est que nul ne peut agir en justice s'il n'a pas intérêt à le faire ; "pas d'intérêt pas d'action". Mais cet intérêt n'est pas un intérêt abstrait ou idéal. Cet intérêt doit se rattacher à un fondement juridique que le juge apprécie plus ou moins rigoureusement selon le type de recours dont il est saisi. La définition de l'intérêt à agir peut ainsi être plus ou moins large, et, par voie de conséquence, le recours plus ou moins largement ouvert.

En résumé, on dira simplement ici que le recours en annulation est largement ouvert parce que le juge exige seulement du requérant la preuve qu'il possède un simple intérêt à agir, alors que dans le contentieux de pleine juridiction, le juge exige du requérant qu'il possède un droit lésé : droit lié à un contrat, droit de propriété, droit à l'intégrité physique, etc.

 

2. L'instruction et le jugement

L'évolution du procès se poursuit avec l'instruction dont la clôture s'accompagne de la fixation de la date de l'audience ; enfin le procès s'achève avec le jugement.[24]

2.1. L'instruction

 Nous savons déjà qu'elle est largement dominée par l'office du juge rapporteur qui dirige le procès.

La procédure est ici commune au procès administratif et au procès qui se déroule devant le juge ordinaire dans certaines matières énumérées par l'article 45 du C.P.C.

Les parties présentent leurs arguments dans les délais fixés par le juge rapporteur et sous forme écrite.

Le juge prescrit d'office, ou à la demande des parties, les mesures d'instruction qu'il estime de nature à éclairer le tribunal. A l'issue des délais qu'il a fixés, le silence des parties vaut acquiescement aux arguments de l'adversaire.

Enfin, à l'issue des délais qu'il a également fixés, le juge prononce par ordonnance la clôture de l'instruction, c'est-à-dire son dessaisissement ; il rédige son rapport et transmet le dossier au tribunal ; il fixe la date de l'audience.

2.2. L'audience

 Le tribunal de 1ere instance statue à juge unique, à la différence du tribunal administratif qui comporte trois membres dans sa formation de jugement. Il siège publiquement, sauf exception prévue à l'article 43 ; le tribunal peut en effet décider le huis-clos « si l'ordre public ou les bonnes moeurs l'exigent ».

Le tribunal procède à l'audition du rapporteur, du commissaire royal, des avocats et des représentants de l'administration.

Dans les instances tendant à faire déclarer débitrices les administrations publiques, un office ou un établissement public, l'article 514 du C.P.C. prescrit l'audition de l'agent judiciaire du Maroc qui est chargé de la défense des intérêts financiers de l'Etat ; sa mise en cause est obligatoire.

 

2.3. Le jugement

Le jugement doit comporter un certain nombre d'énonciations prévues par l'article 50 du C.P.C.

Il est rendu au nom de Sa Majesté le Roi - Royaume du Maroc.

Il doit rappeler les indications relatives aux parties et comporter la mention des auditions diverses : parties, rapporteur, commissaire royal.[25]

Il mentionne la mise en cause de l'agent judiciaire du Maroc. Il rappelle les conclusions des parties, l'analyse sommaire de leurs moyens, les pièces produites et les textes dont il est fait application. Le jugement est daté et signé par le président et le greffier. Le jugement ainsi rendu doit être notifié aux parties ; mention est faite de la possibilité de faire appel et du délai (30 jours).

C'est seulement à l'expiration de ce délai que le jugement acquiert autorité relative de chose jugée et qu'il peut être exécuté. Après expiration du délai du recours en cassation, il passe en force de chose jugée

 

2.4. Le jugé de référé

 Le juge des référés est le juge administratif de l’urgence. Le juge des référés est, au sein de chaque tribunal, un juge qui statue seul. Il peut s’agir du président du tribunal administratif, ou d’un magistrat qu’il désigne. Dès qu’il est saisi d’une requête en urgence, il fixe la date de l’audience. Le délai peut varier, en fonction du degré d’urgence, de quelques heures à quelques jours. Dès la fin de l’audience, ou un peu plus tard s’il l’estime nécessaire, le juge annonce le sens de sa décision. Il ne juge pas du principal (ex : il ne prononce pas l’annulation d’une décision) mais permet d’obtenir des mesures provisoires, conservatoires et rapides, destinées à sauvegarder les droits et libertés des administrés. Il se prononce par ordonnances. Le juge administratif de référé utilise les procédures d’urgence prévues par les articles 149 et 153 du CPC exactement comme le référé civil.

L'article 19 de la loi 1991 dispose que le président du tribunal administratif, ou celui qu'il désigne, en sa qualité de juge des référés statue sur les requêtes provisoires et conservatoires.[26]

Le juge peut ordonner toute mesure qui lui paraît nécessaire à titre conservatoire, par exemple pour constater des faits qui risquent de disparaître, pour enregistrer des témoignages, pour relever l'existence de documents, etc. Le juge saisi par une requête en référé peut ainsi agir même en l'absence de toute affaire engagée devant le tribunal à la condition que la mesure soit utile et urgente.

Par ailleurs, et c'est là une innovation de la jurisprudence des tribunaux administratifs finalement entérinée par le Cour cassation, c'est par un recours en référé que l'administré, victime d'une voie de fait peut demander au juge administratif d'enjoindre à l'administration de cesser son action constitutive d'une voie de fait.

On indiquera enfin, que, par exception au principe du préalable et au caractère non suspensif du recours en annulation pour excès de pouvoir, l'article 24 de la loi permet au tribunal administratif d'ordonner, exceptionnellement, le sursis à exécution des actes administratifs ; mais cette possibilité n'existe que sur demande expresse du requérant et à la double condition que la décision entreprise soit d'une illégalité à peu près certaine et que son exécution entraîne des conséquences difficilement réversibles. Ces deux dernières conditions ne figurent pas dans la loi, mais elles sont exigées par le juge .

 

2.5. La voie de fait

La voie de fait peut être définie comme un acte de l'autorité administrative qui est si gravement irrégulier qu'il n'apparaît pas possible de le rattacher à un pouvoir appartenant à l'administration et qui a reçu, ou est sur le point de recevoir, une exécution matérielle mettant en cause la liberté ou la propriété : cet acte se trouve ainsi dénaturé en quelque sorte ; il ne constitue plus un acte administratif bénéficiant des privilèges de l'acte administratif ; mais il constitue une simple voie de fait.[27]

Quelle est l'origine de la théorie, quel est le régime actuel de la voie de fait et quel peut en être le devenir sont les trois questions qu'il convient d'examiner.

Les tribunaux de 1913 sont ainsi parvenus, malgré la prohibition des alinéas 4 et 5 de l'article 8 du D.O.J., à censurer les plus graves irrégularités commises par l'administration.

Après 1957 La Cour suprême consacre l'existence de la voie de fait dans un arrêt du 4 décembre 1958, Consorts Félix, R. 164.

L'intérêt de la voie de fait demeure intégralement malgré l'existence du recours en annulation pour excès de pouvoir, car la règle de séparation demeure ; la théorie de la voie de fait, permet ainsi de demander au juge des référés de prendre les mesures d'urgence qu'impose la situation à la seule condition de ne pas « préjudicier au principal » (article 148 du C.P.C).

Avec la création des tribunaux administratifs le problème s'est posé du devenir de la voie de fait et surtout de son traitement contentieux.

Naturellement, l'utilité de la notion de voie de fait demeure intégralement puisqu'il s'agit de renforcer la protection de l'administré face aux agressions les plus graves de l'administration.

En revanche, il paraissait souhaitable de modifier son régime contentieux pour éviter les complications de compétence que l'on rencontre en France, et qui n'ont aucune raison d'être au Maroc.

En France, la constatation de la voie de fait peut-être effectuée indifféremment par le juge administratif ou le juge judiciaire. En revanche, le juge judiciaire est exclusivement compétent pour "faire cesser et réparer" les conséquences dommageables de la voie de fait. Or au Maroc, le juge administratif créé en 1991, est tout aussi qualifié pour qu’il puisse statuer en cas de voie de fait sur tous les aspects de la cause.[28]

Il lui appartiendrait de :

- Constater l'existence de la voie de fait ;

- Enjoindre l'administration de faire cesser la voie de fait ;

- Condamner l'administration à en réparer les conséquences.

 

C'est dans cette voie que s'est d'ailleurs orienté le juge des référés du tribunal administratif de Casablanca dans sa décision du 26 avril 1994, Kadalia Rachel et consorts c/Commune urbaine de Sidi Belyout.

Il faut noter que du fait des dispositions de l'article 19 de la loi 41-90, le tribunal administratif comporte un juge des référés qui doit donc, en cette qualité, « exercer les mêmes pouvoirs que ceux dont disposait le juge ordinaire... parmi lesquels celui de statuer sur la demande tendant à faire cesser une voie de fait ».

La Cour suprême a Infirmé une décision du tribunal administratif d'Agadir qui s'était déclaré incompétent pour connaître du litige né d'une voie de fait, ou motif qu'il n'y avait pas acte administratif, la Cour suprême décide que la loi 41-90 a transféré aux tribunaux administratifs la compétence en matière de réparation des dommages causés par les actes et activités des personnes de droit public, y compris la réparation des dommages résultant d'une voie de fait, et qu'elle a également transféré au président de ces juridictions les attributions du président du tribunal de première instance en matière de référé et donc la compétence pour statuer sur les demandes incidentes, telle la demande de levée de la voie de fait ; la Cour en déduit que l'article 8 de la loi « peut couvrir ledit cas et autres formes de voie de fait tant en ce qui concerne l'indemnisation, qu'en ce qui concerne la levée de cette atteinte... »

Ainsi la voie de fait est "rapatriée" dans l’ordre juridictionnel administratif tant en ce qui concerne sa constatation et sa cessation, qu'en ce qui concerne la responsabilité et la réparation des dommages qui peuvent en résulter : CSA. 20 mai 1996, Ammouri Hafid, RJPIC, précité.[29]

 

A la clôture de notre exposé, il faut marqué que l’experience marocaine au contentieux administratif après 25 ans est riche  et garant des droits des individus et ce qui montré que la premiere hypothèse est correcte. Malgré  il faut changer les mentalités pour que les citoyennes recourent les tribunaux administratif pour avoir leurs droits  contre  l’excès de pouvoir administratif ; ca d’une part d’autre part le contentieux administratif conforte des problèmes d’exécution des ses arrêts

 

Bibliographie

Loi n°41-90 [1]

Site web www.vie-publique.fr vu le 13/04/2020 a 20h30

Michel rousset, Olivier Rousset, Droit administratif, contentieux administratif, tome II, éd. PUF, deuxième édition, 2004, p 9

 

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